Direito Social

NECESSÁRIAS QUESTÕES ATUAIS EM PROCESSO PREVIDENCIÁRIO

FERNANDO RUBIN

Bacharel em Direito pela UFRGS, com a distinção da Láurea Acadêmica. Mestre em processo civil pela UFRGS. Professor da Graduação e Pós-graduação do Centro Universitário Ritter dos Reis – UNIRITTER, Laureate International Universities. Professor Colaborador da Escola Superior de Advocacia – ESA/RS. Professor Pesquisador do Centro de Estudos Trabalhistas do Rio Grande do Sul – CETRA-Imed. Professor convidado de cursos de Pós-graduação latu sensu. Instrutor Lex Magister São Paulo. Parecerista. Colunista e Articulista de revistas especializadas em processo civil, previdenciário e trabalhista. Advogado-Sócio do Escritório de Direito Social.

Índice: I. Introdução. II. A crise dos juizados especiais federais previdenciários. III. A importância da prova no processo previdenciário. IV. O direito de acesso à justiça e às instâncias recursais. V. O aproveitamento judicial das súmulas do CRPS. VI. Conclusão.

Palavras-chave: Previdenciário. Processo civil. Processo Previdenciário.

I – INTRODUÇÃO.

Em um momento histórico de relativa crise de importantes instituições pátrias, com cobranças muito duras, no nosso campo de atuação profissional, em relação à atuação do Poder Judiciário e também da participação administrativa da Previdência Social, buscaremos discutir a problemática sob o prisma do Processo Previdenciário, apontando luzes em relação às necessárias questões atuais.

O presente trabalho, em boa parte, é fruto de debates desenvolvidos no IV Congresso de Processo Previdenciário, organizado em Santo Ângelo, na IESA, nos dias 05 e 06 de setembro de 2014, que além da presença do autor, contou com nomes importantes no cenário nacional, como Melissa Folmann, Alexandre Triches, Ana Paula Fernandes, Diego Henrique Schister, José Ricardo Caetano Costa, Fabio Luiz de Passos e Paulo Afonso Brum Vaz.

II – A CRISE DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS PREVIDENCIÁRIOS.

Inegavelmente a escolha do rito procedimental, no Brasil, determina mudanças significativas a respeito da forma de como o processo irá se desenrolar[1].

Em demandas previdenciárias, o rito comum ordinário só é possível diante de causas com valor econômico superior a 60 salários mínimos, sendo que em todos os demais casos as demandas devem ser encaminhada ao juizado especial federal previdenciário, rito sumaríssimo regulamentado pela Lei n° 10.259/2001.

Embora a legislação regente dos “JEFs” não seja exatamente ruim, a aplicação práticas das disposições de estilo e, principalmente, a desconsideração de princípios processuais constitucionais vêm acarretando uma crescente crise de legitimidade das demandas que tramitam nesse ambiente.

Trata-se de iter criado originariamente para o atendimento do jurisdicionado, propiciando rapidez no trâmite processual e eliminação de formalidades do processo comum (v.g., afastando o reexame necessário e instituindo a igualdade de prazos)[2]. A instalação pioneira do processo eletrônico, na Justiça Federal, também veio nesse mesmo diapasação, visando a concretizar o direito à duração razoável do processo[3] – buscando acelerar a tramitação dos feitos, eliminando os prazos mortos e otimizando a tramitação regular das demandas.

Ocorre que mesmo um processo simplificado – em que há menor liberdade de produção de provas e recursos, e que admite decisões mais concisas, inclusive as proferidas em sede de cognição exauriente – não pode se transformar em lide onde não são observados relevantes ditames constitucionais no âmbito do direito adjetivo.

Assim colocamos porque é recorrente a constatação de não observância suficiente do devido processo legal, sendo deixado, em especial, de se estabelecer o contraditório constante entre as partes e dessas com o Estado-juiz antes que o conflito seja levado a decisão final de mérito.

Notadamente no momento de exame crítico das provas, como a pericial, não raro se sucede um açodado movimento de conclusão dos autos à sentença, sem que tenha se estabelecido o necessário debate a respeito do aproveitamento da prova e da necessidade de aprofundamento do debate antes do encerramento da instrução.

O processo nos juizados especiais federais não pode se transformar em uma lide de segunda classe. O fator estritamente econômico não pode incutir na mente dos operadores do direito que a solução dessas demandas exigem respeito a duração razoável do processo, mesmo que sem respaldo do devido processo legal e preocupação com a qualidade da decisão de mérito proferida.

Necessário registrar-se que em tais lides, benefícios de caráter alimentar estão sendo analisados, o que exige do Poder Judiciário preocupação e atenção no exame minudente da causa, propiciando antes que os procuradores das partes tenham suficiente condição de debater a causa e influenciar positivamente no encaminhamento de um melhor decisum a transitar em julgado[4] – dentro de um modelo constitucional de processo cooperativo[5].

Muito ainda há então para ser feito nesse contexto, em que se exige a desburocratização da demanda de menor poder econômico, cumprimento das benéficas disposições legais, inclusive de acordo com os preceitos constitucionais[6].

Não é crível, exemplificaquemos, diante da disciplina do art. 11 da Lei 10.259/2001, que indica como dever do Estado-réu juntar todas as informações que estão em seu poder para o julgamento da causa, que o Juízo Federal, invertendo a ordem das coisas, determine o aditamento da inicial do segurado, sob pena de extinção do feito sem julgamento de mérito, para que se junte cópia integral do procedimento administrativo, se em geral o segurado possui reais dificuldades no acesso a essa documentação em tempo hábil e há, como posto, obrigação legal de juntada dos documentos de forma completa e célere pela autarquia federal.

II. A IMPORTÂNCIA DA PROVA NO PROCESSO PREVIDENCIÁRIO.

Em um rito sumaríssimo com importantes limitações legais e em que ainda é verificado significativo desrespeito, no processo eletrônico individual, ao devido processo legal vem se tornando regular a indevida coleta do material probatório.

Em outros termos, a residual preocupação com a qualidade da decisão final diante de uma (necessária?) célere tramitação da causa desemboca, em um número razoável de casos, em uma irregular/frágil formação do caderno probatório.

Temos que aqui há campo fértil para, em defesa da parte hipossuficiente, ser incrementada a preocupação judicial com o resguardo à produção de provas. Ocorre que esses conflitos judiciais em desfavor do INSS envolvem matéria fática densa, que precisa ser muito bem explicitada, mesmo que corramos o risco de eventual limitação ao direito de termos um processo célere.

Extrai-se inegavelmente da CF/88, a máxima de que a prova é algo fundamental para o processo, que não é algo acessório, que não pode ser simplesmente indeferido pelo magistrado sem maiores repercussões. Se é bem verdade que há disposição expressa a respeito do macro princípio da “efetividade”, conforme preconiza o novel inciso LXXVIII do art. 5°, há dispositivos constitucionais – embora menos explícitos – que se colocam mais propriamente a favor da prova, voltados ao macro princípio da “segurança jurídica”[7], no sentido de garantia de aproximação do juiz da verdade no caso concreto[8].

Dentre os fundamentos constitucionais do direito prioritário à prova, podemos elencar: art. 5°, XXXV: acesso (adequado) ao judiciário; art. 5°, LIV: devido processo legal (processo justo); art. 5°, LV: contraditório e ampla defesa (com os meios de prova inerentes); art. 5°, LVI: provas lícitas (processo que aceita número amplo de provas lícitas).

Tais dispositivos – relevantíssimos dentro do contexto processo-constitucional[9] – podem (devem) ser interpretados articuladamente a fim de que o procedimento previdenciário seja não só célere, mas também qualificado – o que, diante do nosso objeto de investigação, é obtido por meio de não limitação excessiva do direito de provar. Nesse diapasão, a doutrina especializada destaca que embora o direito à prova não seja absoluto (como nenhum direito pode desta forma ser concebido), deve ser reconhecido como prioritário para o sistema processual, não podendo ser indevidamente limitado, a ponto de seu exercício ser meramente residual[10].

Por fim, neste contexto, relevante algumas linhas a respeito da prova pericial. Em lides previdenciárias, mormente as que tratam de benefícios por incapacidade[11], é muito comum a realização da prova técnica, em que o perito é chamado para esclarecer determinados pontos controvertidos relevantes da demanda.

Ocorre que, em geral, a qualidade da perícia e o grau de debate autorizado na fase instrutória não vêm sendo satisfatórios, comprometendo assim decisivamente o resultado derradeiro da lide.

Faz-se, pois, urgente a discussão profunda do modelo da perícia previdenciária, o grau de participação (comprometimento) do perito na resolução de um litígio de caráter alimentar (social) e mesmo a inaceitável transferência de poder de julgar a lide para um terceiro sem legitimidade política[12] - que se sucede naqueles casos em que o magistrado se limita a “homologar” o laudo pericial sem maiores fundamentações e exame crítico do seu teor diante dos demais elementos de prova disponibilizados a sua conferência.

III. O DIREITO DE ACESSO À JUSTIÇA E ÀS INSTÂNCIAS RECURSAIS.

Ao tratarmos da prova, tivemos a condição de registrar que a Constituição Federal regula o acesso à justiça, no art. 5°, XXXV, sendo que a ideal exegese do dispositivo vai no sentido de que tal acesso deve ser amplo, adequado, não cumprido no sentido estritamente formal.

Em matéria previdenciária, tem-se que não é possível o acesso ao judiciário sem que haja o indeferimento na via administrativa; sendo, por outro lado, desnecessário que se esgote todos os recursos dentro dessa via.

Tal modelo de conformação do interesse processual acabou sedimentado na Súmula 189 do STJ[13], sendo que o STF adotou posição semelhante em recente julgado. De fato, o Supremo Tribunal Federal em sessão plenária do dia 27/08/2014 deu parcial provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 631240, com repercussão geral reconhecida, em que o Instituto Nacional do Seguro Social defendia a exigência de prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer à Justiça para a concessão de benefício previdenciário.

Por maioria de votos, o Plenário acompanhou o relator, ministro Luís Roberto Barroso, no entendimento de que a exigência não fere a garantia de livre acesso ao Judiciário, previsto exatamente no artigo 5º, inciso XXXV, pois sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça de direito.

Em seu voto, o ministro Barroso considerou não haver interesse de agir do segurado que não tenha inicialmente protocolado seu requerimento junto ao INSS, pois a obtenção de um benefício depende de uma postulação ativa. Segundo o ministro relator, nos casos em que o pedido for negado, total ou parcialmente, ou em que não houver resposta no prazo legal de 45 dias, fica caracterizada ameaça a direito.

O relator observou ademais que prévio requerimento administrativo não significa o exaurimento de todas as instâncias administrativas. Negado o benefício, não há impedimento ao segurado para que ingresse no Judiciário antes que eventual recurso seja examinado pela autarquia. Contudo, ressaltou não haver necessidade de formulação de pedido administrativo prévio para que o segurado ingresse judicialmente com pedidos de revisão de benefícios, a não ser nos casos em que seja necessária a apreciação de matéria de fato. Acrescentou ainda que a exigência de requerimento prévio também não se aplica nos casos em que a posição do INSS seja notoriamente contrária ao direito postulado[14].

Entendemos que sendo judicializado o conflito e existindo resistência da autarquia federal quanto ao mérito do pleito, o processo deve seguir e ser proferida sentença definitiva.

A partir daí, ainda cabe à parte interessada recorrer ao menos ao segundo grau, a fim de que haja ampla reforma do julgado, com suficiente fundamentação. Aqui justamente reside outro problema do rito dos juizados, já que em um número preocupante de casos, as decisões das Turmas Recursais não vêm tendo a esperada e necessária fundamentação. Reforçamos a nossa convicção de que o combate ao arbítrio que inicia com ampla formação do contraditório entre os litigantes no primeiro grau, desenvolve-se em grande escala a partir da efetivação do princípio constitucional do duplo grau de jurisdição e da profunda concretização da exigência de fundamentação das decisões judiciais – conforme disposto, respectivamente, no art. 5°, LV e art. 93, IX, ambos da Lei Maior[15].

Por derradeiro, em termos de procedimento dos JEFs, causa-nos espécie a quantidade enorme de recursos de uniformização – os quais estão previstos no art. 14 da Lei 10.259/2001. A nosso ver parece realmente incompatível com o rito sumaríssimo, a possibilidade de postergação do trânsito em julgado, a partir do primeiro recurso disponibilizado – sendo que a sequencia legal autoriza, em relação às discussões infraconstitucionais, o Recurso Inominado, o Pedido de Uniformização Regional, o Pedido de Uniformização Nacional e ainda espécie de recurso de reclamação ao Superior Tribunal de Justiça[16]. Isso, sem contar a possibilidade de apresentação de Mandado de Segurança em relação às decisões interlocutórias graves de primeiro grau – na ausência da figura do agravo de instrumento nesse tipo de procedimento[17].

V. O APROVEITAMENTO JUDICIAL DAS SÚMULAS DO CRPS.

Em razão de todos os eventos e percalços possíveis envolvendo as demandas judiciais propostas pelos segurados em desfavor do INSS, tanto na Justiça Federal como na Justiça Estadual[18], segue premente a busca pelo resgate dos valores do processo administrativo previdenciário, sendo resolvidos imediatamente um número ímpar de situações.

Há necessidade, para tanto, de preparação técnica dos operadores do direito nessa seara como também investimento no setor para que ande com rapidez e eficiência – inclusive construindo sistema de processo eletrônico administrativo, autorizando que os advogados devidamente credenciados na OAB possam substituir os despachantes, (muitos deles) sem formação técnica apropriada.

Se a via administrativa é, por regra, indispensável para se ingressar posteriormente no Judiciário e se são altos os custos da tramitação de cada demanda judicial, mesmo em rito sumaríssimo, prudente que a via administrativa passe a ser analisada com mais cuidado, sendo formatado processo interno no INSS que funcione bem e que preserve todas as garantias constitucionais indispensáveis – como o contraditório e a ampla defesa, a publicidade e a motivação suficiente das decisões monocráticas e colegiadas[19].

Nesse contexto, confirmam Adriano Mauss e Alexandre Triches que historicamente sempre gerou dificuldade o processamento das revisões no âmbito administrativo da Previdência Social, o que pode ser creditado à carência de funcionários e à disposição da autarquia para a realização das análises do procedimento; todavia, com o incremento de novos quadros, modernização dos sistemas e do atendimento do INSS, a revisão administrativa se tornou meio hábil à correção de erros práticos no ato e após a concessão dos benefícios previdenciários[20].

Na esfera administrativa a eventual demora e falta de previsibilidade para o deferimento do pleito do segurado dá-se especialmente diante da interposição de recursos às instâncias superiores, cujo controle está a cargo do Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS). Ocorre que nesses casos o beneficiário aguarda por prazo indeterminado e sem muita segurança jurídica resposta da Junta de Recursos da Previdência Social (JRPS) e da Câmara de Julgamentos (CAJ)[21] – cenário que exige urgente aperfeiçoamento.

Por sua vez, quando essas instâncias recursais atuam com correção, colmatando a atuação deficitária da agência do INSS, entendemos que não há uma ampla divulgação desses resultados, a fim de que gerem os esperados efeitos prospectivos.

Uma das coerentes propostas, nesse diapasão, é levar ao conhecimento do Poder Judiciário as súmulas emanadas desses órgãos colegiados administrativos, mesmo porque não é crível que o processo judicial deixe de conceder, ou dificulte, legítima vantagem previdenciária que os próprios órgãos internos já estão passando a autorizar.

A título exemplificativo, podemos mencionar o Enunciado 38 – CRPS: A revisão dos parâmetros médicos efetuada em sede de benefício por incapacidade não rende ensejo à devolução dos valores recebidos, se presente a boa-fé objetiva[22].

Tal importante posicionamento, no nosso sentir, autoriza que sejam examinados com cuidado os casos judiciais envolvendo benefícios por incapacidade, mormente na hipótese de tutela antecipada de mérito concessora ou restabelecedora de auxílio-doença, reforçando a tese (ainda em franco debate nacional) de que o segurado que recebeu benefício de natureza alimentar de boa-fé não deve ser obrigado a devolver valores, mesmo nos emblemáticos casos de revogação judicial das ordens liminares.

Assim, destacamos o seguinte contemporâneo posicionamento jurisprudencial: PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA. INCAPACIDADE LABORAL. AUSÊNCIA. VALORES RECEBIDOS DE BOA FÉ POR FORÇA DE LIMINAR. DEVOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Tratando-se de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, o Julgador firma sua convicção, via de regra, por meio da prova pericial. 2. Considerando as conclusões do perito judicial de que a parte autora não está incapacitada para o exercício de atividades laborativas, não é devido o benefício pleiteado. 3. Não pode o INSS cobrar os valores recebidos em razão de decisão judicial (antecipação de tutela concedida nos presentes autos), conforme iterativa jurisprudência que consagrou o princípio da irrepetibilidade dos valores de benefícios previdenciários recebidos em situações similares, sempre que verificada a boa-fé do beneficiário[23].

VI – CONCLUSÃO.

Em tom conclusivo, forçoso reconhecer que o campo previdenciário, no cenário pátrio atual, exige muito maior atenção seja no âmbito administrativo como na esfera judicial.

Estamos em ambiente em que se está discutindo a mínima qualidade de vida de inúmeros brasileiros, os quais contribuem para o sistema e necessitam de suficiente contrapartida, respeitado o teto do RGPS – em momento da vida, aliás, em que normalmente se encontram em situação de flagrante vulnerabilidade.

A previsibilidade das regras do jogo e o exame minudente dos temas, muitos dos quais, complexos exige preparo dos operadores do direito que tratam com a temática previdenciária, como também responsabilidade de todos aqueles que decidem a sorte da concessão de um benefício de caráter alimentar.

Evidenciada a crise dos juizados especiais federais previdenciários, roga-se por modelo que o aproxime das garantias constitucionais do rito comum ordinário, a partir de exegese judicial adequada das disposições de estilo a fim de que não haja prejuízo irremediável à parte hipossuficiente. Nesse contexto se insere a ênfase à importância da prova no processo previdenciário, como também o direito de acesso à justiça e às instâncias recursais, em que garantido o contraditório e a ampla fundamentação das decisões judiciais.

Por fim, ratificamos a necessidade de construção de aproximações mais sólidas das esferas administrativas e judiciais, a fim de que caminhem em um mesmo sentido, na aplicação – inclusive processual – de disposições que efetivamente garantam, em tempo razoável, o direito dos beneficiários da Previdência Social. Nesse diapasão, sustentou-se a necessidade de aproveitamento judicial das súmulas emanadas do CRPS, como a de n° 38, em que se desenvolve interpretação razoável da condição do segurado de boa-fé diante da concessão de benefícios por incapacidade.

[1] RUBIN, Fernando. A preclusão na dinâmica do processo civil. São Paulo: Atlas, 2014, 2ª ed., p. 14/20.

[2] SANCHEZ, Adilson. Advocacia previdenciária. São Paulo: Atlas, 2012. p. 179.

[3] FÉLIX JOBIM, Marco. O direito à duração razoável do processo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, 2 edição. p. 133 e ss.

[4] MITIDIERO, Daniel Francisco. Colaboração no processo civil. São Paulo: RT, 2009, p. 102 e ss.

[5] ZANETI JR., Hermes. A constitucionalização do processo – O modelo constitucional da justiça brasileira e as relações entre processo e constituição. São Paulo: Atlas, 2014, 2ª ed., p. 99/102.

[6] STRAPAZZON, Carlos Luiz; DI BENEDETTO, Roberto. Jurisdição constitucional: entre direitos sociais e fundamentais e a cláusula da “reserva do possível” na visão atual do poder judiciário in Previdência Social – Aspectos Controversos. Curitiba: Juruá, 2009. p. 45/60; CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha – coordenadores. Direito previdenciário e Constituição – Homenagem a Wladimir Novaes Martinez. São Paulo: LTr,, 2004. 110 p.

[7] ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. O formalismo-valorativo no confronto com o formalismo excessivo in Revista de Processo n° 137 (2006):7/31.

[8] RUBIN, Fernando. Preclusão processual Versus Segurança jurídica: possibilidades práticas de aplicação minorada da técnica preclusiva na instrução in Revista Dialética de Direito Processual, São Paulo, v.97, p.25-36, 2011.

[9] SCARPARO, Eduardo. As invalidades processuais civis na perspectiva do formalismo-valorativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 27.

[10] CAMBI, Eduardo. A prova civil: admissibilidade e relevância. São Paulo: RT, 2006. p. 35.

[11] RUBIN, Fernando. Benefícios por incapacidade no RGPS – Questões centrais de direito material e de direito processual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2014, p. 142/150.

[12] ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Problemas atuais da livre apreciação da prova disponível em: http://www6.ufrgs.br/ppgd/doutrina/oliveir3.htm; Acesso em: 20 out. 2007.

[13] RUBIN, Fernando. A atual aplicabilidade da súmula 89 do STJ diante dos benefícios por incapacidade de natureza provisória e definitiva in Revista Dialética de Direito Processual n° 139, ano 2014, p. 44/53.

[14] Informações do julgamento do STF do portal do próprio Tribunal: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=273812. Acesso em 12/09/2014.

[15] RUBIN, Fernando. Fragmentos de processo civil moderno, de acordo com o novo CPC. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2014, p. 50/56.

[16] FERREIRA BERNARDO, Leandro; FRACALOSSI, William. Direito previdenciário na visão dos tribunais. São Paulo: Método, 2009, p. 575 e ss.

[17] ROQUE, André Vasconcelos; DUARTE, Francisco Carlos. Mandado de segurança – comentários à Lei 12.016/09. Curitiba: Juruá, 2011, p. 38/40.

[18] RUBIN, Fernando; ROSSAL, Francisco. Acidentes de Trabalho. São Paulo: LTr, 2013, p. 98/101.

[19] MARTINEZ, Wladimir Novaes. Comentários às súmulas previdenciárias. São Paulo: LTr, 2011, p. 208.

[20] MAUSS, Adriano; TRICHES, Alexandre. Processo administrativo previdenciário. Caxias do Sul: Plenum, 2014, p. 93.

[21] MASSAYUKI TSUTIYA, Augusto. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2011, 3 edição. p. 411.

[22] Conforme resolução CRPS n° 4, de 20/11/2013 – DOU 21/11/2013.

[23] Decisão proferida pelo TRF4, AC n° 0003838-55.2012.404.9999, j. em 24/06/2014, Rel. Celso Kipper.